Kamer van inbeschuldigingstelling stuurt zaak met voorrecht van rechtsmacht opnieuw naar het Grondwettelijk Hof

12 DECEMBER 2018

In een zaak behandeld door ons kantoor heeft de kamer van inbeschuldigingstelling te Gent bij arrest van 6 december 2018 (KI 2018/12/101) beslist om meer duidelijkheid te vragen aan het Grondwettelijk Hof over de toepassing van het voorrecht van rechtsmacht na het arrest van het Grondwettelijk Hof van 22 maart 2018.

Met name wordt de volgende vraag voorgelegd aan het Grondwettelijk Hof:

“Dient het arrest van het Grondwettelijk hof van 22 maart (GwH 35/2018) aldus begrepen te worden dat enkel een initiatief van de wetgever de vastgestelde schending van de artikelen 10 en 11 van de Grondwet door de artikelen 479, 483 en 503bis van het Wetboek van Strafvordering, vermag te herstellen, dan wel dat de kamer van inbeschuldigingstelling, wanneer het Grondwettelijk Hof van oordeel is dat de vastgestelde lacune is uitgedrukt in voldoende nauwkeurige en college bewoordingen die toelaten de in het geding zijnde bepalingen toe te passen met inachtneming van de principes van gelijkheid en non-discriminatie, zich bij wijze van grondwetconforme interpretatie bevoegd moet verklaren om de rechtspleging te regelen t.a.v. zaken waarin personen zijn betrokken die onderworpen zijn aan het voorrecht van rechtsmacht, en dit in afwachting van een optreden van de wetgever?”

De centrale vraag is aldus of zaken die momenteel hangende zijn tegen houders van het voorrecht van rechtsmacht en waarbij een gerechtelijk onderzoek werd gevoerd op dit ogenblik kunnen worden voortgezet, dan wel of er gewacht moet worden op tussenkomst van de wetgever.

Wat is voorrecht van rechtsmacht?

Voorrecht van rechtsmacht is een bijzondere procedure die gevolgd wordt voor de berechting van magistraten (rechters en parketmagistraten) en hoge functionarissen (bijv. een provinciegouverneur). Bij uitbreiding is de procedure ook van toepassing op plaatsvervangende magistraten en op eenieder die samen met een magistraat wordt vervolgd. Men hoeft dus niet noodzakelijk zelf houder te zijn van het voorrecht van rechtsmacht om met de procedure te worden geconfronteerd.

De procedure is bijzonder ingewikkeld, onder meer omdat een onderscheid wordt gemaakt tussen lagere en hogere magistraten en tussen misdrijven gepleegd buiten het ambt en in de uitoefening van het ambt. Bovendien is de procedure zo oud als ons wetboek van Strafvordering (dat dateert van 1808!) en is ze helemaal niet meegegroeid met de vele wijzigingen aan de ‘normale’ procedure.

In essentie komt het er op neer dat tegen houders van het voorrecht van rechtsmacht geen klacht kan worden neergelegd met burgerlijke partijstelling en dat zij ook niet rechtstreeks kunnen worden gedagvaard voor de strafrechter door een benadeelde. Het is immers enkel de procureur-generaal die kan beslissen om de strafvordering in te stellen tegen een houder van het voorrecht van rechtsmacht. Ook de procedure zelf verloopt anders, aangezien de berechting meteen plaatsvindt voor het hof van beroep. Op dit punt is het voorrecht dus helemaal geen voorrecht, omdat tegen de beslissing geen hoger beroep mogelijk is. Ten slotte is ook de wijze waarop het onderzoek verloopt, anders.

Eerdere kritieken op het voorrecht van rechtsmacht

Ook al is de procedure inzake voorrecht van rechtsmacht complex, toch wordt er soms dankbaar gebruik van gemaakt door het openbaar ministerie. Formele procedures met hoger beroep die bestaan in het gerechtelijk onderzoek (bijv. tegen een weigering tot inzage van het dossier) zijn er namelijk niet bij voorrecht van rechtsmacht. En door de enkele aanleg wordt tijd gewonnen. In complexe dossiers kan dat een enorm  verschil uitmaken. In sommige zaken (bijv. in het dossier Lernout & Hauspie) werd het voorrecht van rechtsmacht toegepast op alle betrokkenen op grond van de vermeende betrokkenheid van een advocaat die tevens plaatsvervangend rechter was. En als die laatste dan uiteindelijk wordt vrijgesproken, heeft dat geen weerslag op de rechtsgeldigheid van de gevoerde procedure.

Omwille van de beperktere rechten die de betrokkenen bij het voorrecht van rechtsmacht hebben en omwille van de complexiteit ervan en de onaangepastheid aan de hedendaagse ‘gewone’ procedure, is al veel kritiek geuit tegen die procedure.

De Hoge Raad voor de Justitie publiceerde op 27 maart 2015 een advies over het voorrecht van rechtsmacht naar aanleiding van de toepassing ervan in de zaak Jonathan Jacob. De Hoge Raad kwam tot het besluit dat de huidige regeling niet aangepast is aan de hedendaagse realiteit en de evolutie die onze maatschappij en justitie hebben doorgemaakt. Er werd ook vergeleken met het buitenland en er werd vastgesteld dat het Belgische systeem voorbijgestreefd is. Toch heeft de wetgever tot op heden nog niet ingegrepen.

Het arrest van 20 oktober 2016

Het Grondwettelijk hof heeft zich al verschillende malen uitgesproken over het voorrecht van rechtsmacht. In een arrest van 20 oktober 2016 (nr. 131/2016) ging het nog enkel over de procedure voor hogere magistraten. Toch was het arrest al meteen belangrijk voor de gehele procedure van voorrecht van rechtsmacht.

Het Grondwettelijk Hof werd specifiek bevraagd over de vergelijking van het voorrecht van rechtsmacht met de procedure voor de berechting van ministers en van leden van een gemeenschaps- of gewestregering. Ook voor die laatsten geldt een afwijkende procedure, maar die is enigszins anders dan het voorrecht van rechtsmacht.

Het Grondwettelijk Hof kwam tot het besluit dat het gelijkheidsbeginsel vereist dat beide categorieën van personen op een gelijkaardige wijze worden berecht. Meer bepaald stelde het Grondwettelijk Hof vast dat voor ministers en voor de leden van een gemeenschaps- of gewestregering die worden berecht, voorzien is in een regeling der rechtspleging na het afsluiten van het gerechtelijk onderzoek. Dat houdt in dat de kamer van inbeschuldigingstelling moet nagaan of er wel voldoende bezwaren zijn om de zaak aanhangig te maken bij de vonnisrechter. Ook kunnen er bijkomende onderzoekshandelingen worden bevolen.

Voor hogere magistraten geldt dat in principe ook, met als enig verschil dat het in dat geval aan het Hof van Cassatie toekomt om te beslissen over het al dan niet bestaan van voldoende bezwaren. Maar wanneer het Hof bijkomend onderzoek beval, werd aangenomen dat de zaak na de uitvoering van die onderzoekshandelingen meteen door de procureur-generaal kon worden aanhangig gemaakt, zonder dat nog een aparte beoordeling van de bezwaren nodig zou zijn. Die interpretatie werd door het Grondwettelijk Hof onverenigbaar bevonden met het gelijkheidsbeginsel. Ook hogere magistraten moeten dus, net zoals ministers en leden van een gemeenschaps- of gewestregering, na gerechtelijk onderzoek altijd kunnen rekenen op een procedure die vergelijkbaar is met die van de regeling der rechtspleging, waarbij de toereikendheid van de bezwaren worden beoordeeld op tegensprekelijke wijze.

En wat met de berechting van lagere magistraten?

Wanneer men te maken heeft met voorrecht van rechtsmacht, gaat het meestal om lagere magistraten. Daarover deed het arrest van 20 oktober 2016 nog geen uitspraak omdat dat niet relevant was voor de zaak in kwestie. Bij lagere magistraten is er echter  helemaal geen regeling der rechtspleging na gerechtelijk onderzoek. De procureur-generaal beslist dan zelf of hij al dan niet overgaat tot rechtstreekse dagvaarding voor het hof van beroep, zonder dat er sprake is van een rechterlijke controle op het bestaan van voldoende bezwaren. Het leek dus evident dat dit zeker een probleem zou stellen, aangezien er geen redelijke verantwoording denkbaar lijkt waarom lagere magistraten een dergelijke filterprocedure zou kunnen worden ontzegd, terwijl dat niet het geval is voor hogere magistraten en voor ministers en leden van een gemeenschaps- of gewestregering.

Het arrest van 1 februari 2018

In 2018 sprak het Grondwettelijk Hof zich tweemaal uit over het voorrecht van rechtsmacht en dit specifiek met betrekking tot de berechting van lagere magistraten.

In eerste instantie werd in een arrest van 1 februari 2018 (nr. 9/2018) geoordeeld dat wanneer lagere magistraten vervolgd worden, de procedure op onevenredige wijze afbreuk doet aan de rechten van de betrokken magistraten. Wat daarbij als problematisch werd bevonden, is namelijk dat niet voorzien is in de tussenkomst van een onderzoeksgerecht om, in de loop van het gerechtelijk onderzoek, toezicht te houden op de regelmatigheid van de rechtspleging en als beroepsinstantie uitspraak te doen over de beslissingen van de als onderzoeksrechter aangewezen magistraat.

Het ging hier met andere woorden dus nog om het gebrek aan rechten tijdens het gerechtelijk onderzoek (bv. het recht op een formele procedure om bijkomend onderzoek te vragen of de mogelijkheid om de regelmatigheid van het gerechtelijk onderzoek te doen toetsen).

In dit arrest werd dus nog geen standpunt ingenomen over de vraag of lagere magistraten ook na afloop van het gerechtelijk onderzoek moeten kunnen beschikken over een regeling der rechtspleging. Het gegeven dat na afloop van een dergelijk onderzoek de procureur-generaal zelf (en zonder rechterlijke controle) kan beslissen over de aanhangigmaking van de zaak bij het hof van beroep, werd dus op dat ogenblik nog niet afgeschoten.

Het arrest van 22 maart 2018

Dat gebeurde wel in het arrest van 22 maart 2018 (nr. nr. 35/2018 ). Ook deze zaak werd door ons kantoor bepleit.

Het arrest van 22 maart 2018 ging dus nog een pak verder dan het arrest van 1 februari 2018: niet enkel moeten er meer waarborgen zijn tijdens het gerechtelijk onderzoek (verworvenheid sedert het arrest van 1 februari 2018), ook moet er op het einde van het gerechtelijk onderzoek een regeling der rechtspleging plaatsvinden waarbij een onderzoeksgerecht in het kader van een op tegenspraak gevoerde procedure de toereikendheid van de bezwaren en de regelmatigheid van de rechtspleging beoordeelt. Daarmee sneuvelde de laatste situatie die het nog mogelijk maakte voor het openbaar ministerie om na een gerechtelijk onderzoek zelf te oordelen of dat onderzoek voldoende bezwaren heeft opgeleverd om een verwijzing naar de strafrechter te wettigen. Voortaan zal daarover steeds, dus ook voor lagere magistraten, moeten worden beslist door de rechterlijke macht.

De beslissing van de kamer van inbeschuldigingstelling van 6 december 2018

De recente beslissing van de kamer van inbeschuldigingstelling te Gent is te situeren in het kielzog van alle voornoemde arresten van het Grondwettelijk Hof.

De zaak die voorlag, was aanhangig gemaakt bij het hof van beroep te Gent door rechtstreekse dagvaarding van de procureur-generaal. Naar aanleiding van de diverse arresten van het Grondwettelijk Hof over het voorrecht van rechtsmacht, had het hof van beroep echter beslist dat de strafvervolging onontvankelijk was.

Het openbaar ministerie besliste daarop om de zaak aanhangig te maken bij de kamer van inbeschuldigingstelling te Gent, met de vraag om over te gaan tot verwijzing naar het hof van beroep te Gent. Volgens het openbaar ministerie zou de kamer van inbeschuldigingstelling als “natuurlijke rechter” hiertoe kunnen overgaan en daarbij per analogie toepassing maken van de verwijzingsprocedure in gemeenrechtelijke zaken.

De vraag is uiteraard of dat wel kan. Een dergelijke procedure is namelijk niet voorzien bij wet. Ook loopt de analoge procedure (art. 127 van het wetboek van strafvordering) anders, namelijk in eerste aanleg voor de raadkamer en pas in graad van beroep voor de kamer van inbeschuldigingstelling.

Men moet zich met andere woorden afvragen of een dergelijk optreden wel nog te situeren valt binnen een grondwetsconforme toepassing van de wet (die niet gesuggereerd werd door het Grondwettelijk Hof), dan wel of het hier gaat om een volledig nieuwe procesinvulling waarover enkel de wetgever zal kunnen beslissen.

De kamer van inbeschuldigingstelling wijst erop dat hierover onduidelijkheid bestaat en voegt eraan toe: “aldus ontstaat er veel rechtsonzekerheid voor de betrokken partijen”.

De kamer van inbeschuldigingstelling heeft de bal wat dat betreft nu dus teruggekaatst naar het Grondwettelijk Hof door het stellen van de hoger geciteerde vraag. Daarbij worden korte termijnen gevraagd voor de behandeling van de zaak, aangezien de hier besproken problematiek zich nu voordoet in diverse zaken die hangende zijn voor de kamer van inbeschuldigingstelling te Gent.

Is er nog een toekomst weggelegd voor het voorrecht van rechtsmacht?

Uit deze verschillende arresten blijkt duidelijk dat de procedure van voorrecht van rechtsmacht tot allerlei procedurele problemen aanleiding kan geven. Meer fundamenteel moet men zich afvragen of het wel nog verantwoord is om magistraten en hoge functionarissen (en hun mededaders en medeplichtigen) anders te berechten dan een ‘gewone’ burger. In veel landen worden magistraten op dezelfde wijze als eenieder berecht, maar mogelijks wel in een ander rechtsgebied (zodat zij niet worden beoordeeld door rechtstreekse collega’s). Het valt moeilijk in te zien waarom dat niet zou volstaan. Nadeel aan de Belgische strafprocedure is wel dat eenieder die zelfs maar beweert benadeeld te zijn altijd de strafvordering kan instellen, zonder enige vorm van (rechterlijke) controle. Als dat ook zou gelden voor magistraten, ontstaat het risico op lichtzinnige klachten tegen magistraten (wat net de reden is geweest om in het voorrecht van rechtsmacht te voorzien). Dat probleem kan echter anders opgelost worden, bijvoorbeeld door te voorzien in een systeem waarbij een klacht tegen een magistraat eerst wordt beoordeeld op de ernst ervan alvorens de strafvordering wordt ingesteld. Maar eenmaal de strafvordering is ingesteld, wordt dan de ‘gewone’ procedure gevolgd.