Uitlevering van EU-onderdanen na het arrest Denis Raugevicius

17 JANUARI 2019

Op 13 november 2018 heeft het Hof van Justitie zich uitgesproken in de zaak Denis Raugevicius (nr. C-247/17). Deze interessante uitspraak is de perfecte aanleiding om wat dieper in te gaan op de vraag in welke mate EU-onderdanen die verblijven in een ander EU-land dan hun land van oorsprong, kunnen worden uitgeleverd. En welke juridische twistpunten daarbij aan de orde kunnen zijn.

Uitlevering of overlevering?

Alvorens van start te gaan en teneinde elke Babylonische spraakverwarring meteen de kop in te drukken: de zaak Denis Raugevicius heeft betrekking op een uitlevering en niet op een overlevering. Bij uitlevering wordt een persoon overgebracht naar een ander land dat niet tot de EU behoort. Dat gebeurt dan op basis van de traditionele uitleveringsprocedure op basis van een tussen twee staten afgesloten verdrag, of bv. op basis van het Europees uitleveringsverdrag van 13 december 1957. Bij overlevering daarentegen gaat het om een overbrenging van een persoon tussen twee lidstaten van de EU op basis van een Europees aanhoudingsbevel.

Daar waar uitlevering en overlevering in wezen tot hetzelfde resultaat leiden (de overbrenging van een persoon van de aangezochte naar de verzoekende Staat), zijn beide procedures erg verschillend. Ook is het zo dat de meeste landen geen eigen onderdanen uitleveren, terwijl er daarentegen op grond van het wederzijds vertrouwen tussen EU-lidstaten geen beletsel is om een eigen onderdaan over te leveren aan een ander EU-land. Ook België levert geen eigen onderdanen uit (art. 1, §1 Uitleveringswet van 15 maart 1874). De belangrijkste grondslag daarvoor is het feit dat een uitlevering van eigen onderdanen strijdig wordt bevonden met de bescherming die de nationale staat door zijn wetgeving aan zijn onderdanen verschuldigd is, gelet op de band van trouw en vertrouwen die tussen beide bestaat.

Uitlevering van EU-onderdanen

Wanneer een land buiten de EU om de overbrenging van een verdachte of veroordeelde persoon vraagt aan een land van de EU, gaat het dus om een uitlevering. In de zaak Denis Raugevicius bv. ging het om een vraag tot uitlevering van Rusland aan Finland.

Nu is het eigen aan de EU dat er voor alle onderdanen van de Europese ruimte een vrij verkeer van personen geldt en dat er ook geen sprake mag zijn van discriminatie tussen EU-onderdanen (art. 18, 1^e alinea en artikel 21, 1^e lid VWEU). Elke Unieburger mag zich dus in eender welk land van de Unie vestigen en moet er ook kunnen rekenen op gelijkwaardige bescherming als de onderdanen van het land waar hij verblijft of zich vestigt.

Dit levert een interessante vraag op: wat als een Unieburger verblijft in een ander EU-land dan het zijne en er een vraag tot uitlevering wordt gericht aan dat land? Rusland vraagt bv. de uitlevering aan België van een Nederlandse onderdaan die hier verblijft of permanent woont. Kan de uitlevering dan worden toegestaan, of moet het verbod van uitlevering van eigen onderdanen dan per analogie worden toegepast op de EU-onderdaan die gebruik maakt van zijn recht van vrij verkeer?

Het arrest Petruhhin

Deze vraag werd al gedeeltelijk beantwoord in het arrest Petruhhin van 6 september 2016 (zaak C-182/15), waarop het Hof van Justitie verder bouwt in de zaak Denis Raugevicius. Het grote verschil tussen beide zaken is dat het in het arrest Petruhhin ging om een uitlevering met het oog op vervolging, daar waar het in de zaak Denis Raugevicius ging om een uitlevering van een reeds veroordeeld persoon (dus met het oog op strafuitvoering).

Het arrest Petruhhin kan worden samengevat als volgt. Petruhhin is een Ests staatsburger die in Rusland wordt gezocht vanwege drugshandel. Hij is in Letland aangehouden, waarna de Letse regering voornemens is om een Russisch uitleveringsverzoek te honoreren. De vraag wordt echter gesteld of dat wel kan.

Het Hof van Justitie overweegt dat op zichzelf uitlevering tot de bevoegdheden van de lidstaten behoort, maar dat niettemin de rechten van EU-burgers en in het bijzonder het discriminatieverbod moeten worden gerespecteerd. Het merkt op dat EU-burgers kunnen worden ontmoedigd in het gebruik van hun vrijverkeersrechten als zij in andere EU-lidstaten het risico lopen te worden uitgeleverd aan een derde land. Het uitgangspunt moet daarom zijn dat een EU-burger die gebruik maakt van het vrij verkeer van personen, erop moet kunnen vertrouwen dat hij daardoor niet de waarborgen verliest die gepaard gaan met het (nationaal) verbod om over te gaan tot het uitleveren van eigen onderdanen. Zo bekeken mag Letland een Ests staatsburger zoals Petruhhin dus niet uitleveren.

Tegelijkertijd constateert het Hof van Justitie echter wel dat het verbod om eigen onderdanen uit te leveren gecompenseerd wordt door de mogelijkheid om eigen onderdanen te vervolgen voor ernstige feiten die in het buitenland werden gepleegd. Op die manier wordt straffeloosheid vermeden. De eigen onderdaan kan weliswaar niet worden uitgeleverd, maar wel vervolgd voor de (ernstige) feiten die hij in het buitenland heeft gepleegd. Het probleem is dat die extraterritoriale werking van de nationale strafwet niet noodzakelijk ook geldt voor een onderdaan van een ander land die in het desbetreffende EU-land kan worden aangetroffen. Daarom besluit het Hof dat in die context een uitlevering wel geschikt kan zijn om straffeloosheid tegen te gaan. Zo bekeken zou Letland een Ests staatsburger zoals Petruhhin dus toch mogen uitleveren.

Het Hof vindt echter een alternatieve oplossing. De lidstaten kunnen namelijk gebruik maken van de mogelijkheid van het Europees aanhoudingsbevel en er op die manier voor zorgen dat de bescherming die uitgaat van het verbod van uitlevering van eigen onderdanen niet helemaal teloor gaat. De Letse autoriteiten moeten dus contact zoeken met de Estse om te bekijken of een uitlevering naar Estland mogelijk is, waarna Estland de keuze kan maken om zelf te vervolgen of om uit te leveren. Wenst Estland zelf te vervolgen, dan kan Petruhhin worden overgeleverd op grond van een Europees aanhoudingsbevel. Opgemerkt moet wel worden dat de rechtsbescherming daarmee niet helemaal gelijk is aan de bescherming waarop eigen onderdanen kunnen bogen. Zij kunnen immers niet worden uitgeleverd, zelfs niet als het eigen land niet wil overgaan tot vervolging.

Wat als het land van verblijf wel bevoegd is?

Het voorgaande levert meteen de interessante vraag op wat er moet gebeuren als het land van verblijf wel bevoegd is om de EU-onderdaan te vervolgen.

Stel: een Nederlander verblijft in België, aan wie Rusland de uitlevering vraagt omdat de Nederlander ervan verdacht wordt deel uit te maken van een criminele organisatie die verdovende middelen in Rusland importeert vanuit Columbia. In dat geval is België wel degelijk bevoegd om de Nederlander die hier verblijft of zelfs maar wordt aangetroffen, te vervolgen. Er is namelijk rekening te houden met VN-verdrag van 20 december 1988 tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen en het VN-verdrag van 15 november 2000 tegen transnationale georganiseerde misdaad. Op grond van deze regels van internationaal verdragsrecht is België wel degelijk gehouden de feiten aan de bevoegde overheid voor te leggen voor vervolging (zie bv. Cass. 14 februari 2017, P.16.1067.N).

Het argument van straffeloosheid gaat dan dus niet op. De conclusie moet daarom wellicht zijn dat in zo’n geval geen uitlevering mogelijk is, aangezien dat een niet te verantwoorden discriminatie zou uitmaken tussen EU-onderdanen. Dit scenario zou uiteraard ook nog eens kunnen voorgelegd worden aan het Hof van Justitie.

Het arrest Denis Raugevicius

Tijd nu voor het arrest Denis Raugevicius.

Zoals hoger al vermeld, gaat het in deze zaak dus om een EU-onderdaan van wie de uitlevering gevraagd wordt met het oog op strafuitvoering.

Raugevicius is een Litouws onderdaan die naar Finland is verhuisd en van wie de uitlevering wordt gevraagd door Rusland. Het blijkt namelijk zo te zijn dat Raugevicius in Rusland veroordeeld is tot een gevangenisstraf van vier jaar wegens het bezit van verdovende middelen.

Raugevicius verzet zich echter tegen zijn uitlevering en voert onder mee aan dat hij al lange tijd in Finland woont en vader is van twee in deze lidstaat verblijvende kinderen die de Finse nationaliteit bezitten. Opnieuw wordt de vraag voorgelegd of het verbod tot uitlevering van eigen onderdanen in dit geval een beletsel uitmaakt voor de uitlevering aan Rusland.

Het Hof van Justitie wijst erop dat er in het nationale en/of in het internationale recht mechanismen bestaan die moeten voorkomen dat de in een ander land veroordeelde personen onbestraft blijven en die het mogelijk maken dat deze personen hun straf met name uitzitten in de staat waarvan zij onderdaan zijn, waardoor hun kansen op sociale reintegratie na het uitzitten van hun straf toenemen. Concreet stelt het Hof van Justitie vast dat Raugevicius op het Finse grondgebied de straf kan uitzitten waartoe hij in Rusland is veroordeeld, mits laatstgenoemde staat en Raugevicius zelf daarmee instemmen (randnr. 42 van het arrest).

Het hof vervolgt door te stellen dat uit het oogpunt van de doelstelling die erin bestaat straffeloosheid te voorkomen, enerzijds Finse staatsburgers en anderzijds onderdanen van andere lidstaten met vaste verblijfplaats in Finland die aldus blijk geven van een zekere mate van integratie in de samenleving van deze staat, zich in een vergelijkbare situatie bevinden (randnr. 46).

Daarom wordt beslist dat wanneer een derde land verzoekt om de uitlevering van een burger van de Europese Unie die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, en dit verzoek niet is ingediend met het oog op strafvervolging maar met het oog op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsstraf, de aangezochte lidstaat waarvan het nationale recht zich verzet tegen de uitlevering van eigen onderdanen aan landen buiten de Unie met het oog op de tenuitvoerlegging van een straf en voorziet in de mogelijkheid dat een dergelijke in het buitenland opgelegde straf ten uitvoer wordt gelegd op zijn grondgebied, gehouden is te waarborgen dat die Unieburger, wat uitlevering betreft, op dezelfde wijze wordt behandeld als de eigen onderdanen van de betrokken lidstaat indien hij permanent op het grondgebied van deze lidstaat verblijft.

De Finse rechter zal dus moeten oordelen of Raugevicius kan worden beschouwd als zijnde permanent verblijvend in Finland. Als dat zo is, dan kan men hem niet uitleveren en moet hij onder dezelfde voorwaarden als Finse staatsburgers zijn straf kunnen uitzitten op het Finse grondgebied.