Deadline pilootarrest internering is verstreken

6 DECEMBER 2018

Vandaag is het exact twee jaar geleden dat het pilootarrest W.D. tegen België van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) definitief is geworden. In dat arrest werd ons land veroordeeld voor de wijze waarop geïnterneerden worden behandeld in de Belgische gevangenissen. Er werd een termijn van twee jaar voorzien om orde op zaken te stellen en die termijn is nu dus voorbij.

Wat is een pilootarrest?

Oorspronkelijk werd een veroordeling door het EHRM aanzien als een beslissing met louter individuele gevolgen. Het EHRM ging er vroeger namelijk nog van uit dat het veroordeelde land zelf moest bepalen welk gevolg zou worden gegeven aan het arrest. Het Hof kende dan enkel een financiële vergoeding toe aan de verzoeker bij wijze van billijke genoegdoening.

Na verloop van tijd begon het EHRM echter ook te wijzen op structurele problemen, bv. in de wetgeving van het veroordeelde land. Op die manier konden bepaalde richtlijnen die het Hof meegaf in haar arresten, toch al leiden tot aanpassing van de wetgeving.

Sedert geruime tijd laat het EHRM Staten niet langer altijd de keuzevrijheid hoe een bepaald probleem op te lossen. Er kan namelijk gebruik worden gemaakt van pilootarresten. In een pilootarrest wordt dan aan het veroordeelde land uitgelegd hoe een bepaald structureel probleem in het land moet worden aangepakt.

Met een pilootarrest beoogt het EHRM:

• te bepalen of er sprake is van een schending van het EVRM in de zaak die voorligt
• de disfunctie in het nationale recht bloot te leggen die aan de basis ligt van die schending
• duidelijke aanwijzingen te geven aan de regering hoe zij de disfunctie kan worden opgelost
• te komen tot de creatie van een intern rechtsmiddel dat in staat is soortgelijke zaken af te handelen of ten minste te komen tot een schikking van alle dergelijke hangende zaken

Het eerste arrest waarin de term pilootarrest werd gebruikt, was het arrest Broniowski tegen Polen van 28 september 2005. Daarin werd een minnelijke schikking vastgelegd na een eerder arrest van 22 juni 2004 van de grote kamer, waarin het structurele probleem al was uiteengezet (namelijk het ontbreken van een vergoeding voor het verplicht verlaten van onroerende goederen op de grens van Polen na een grenswijziging volgend op de tweede wereldoorlog). Dat probleem raakte zowat 80.000 burgers waarvan er 167 een verzoekschrift bij het EHRM hadden ingediend. Ten gevolge van het pilootarrest moest Polen een oplossing uitwerken voor alle getroffen burgers, dus niet enkel voor de 167 verzoekers. Die oplossing kwam er met een wet van 2005 waarvan het EHRM achteraf vaststelde die die effectief in een voldoende mate van herstel voorzag. Ten gevolge daarvan werden de zaken op de rol van het Hof geschrapt.

Ook bv. Rusland (zie het arrest Burdov nr. 2) en Italië (zie het arrest Sejdovic en Scordino) kregen al pilootarresten te verwerken.

Voordelen en nadelen van pilootarresten

Het voordeel van pilootarresten is uiteraard duidelijk. Het laat immers toe een oplossing te forceren voor een probleem dat een grote groep van mensen benadeelt in het veroordeelde land, waarbij die oplossing niet alleen de toestand van de daadwerkelijke verzoekers verbetert maar alle getroffen burgers. Doorgaans zijn wel tientallen gelijkaardige zaken hangende voor het Hof. Door uitspraak te doen in één zaak en de overige uit te stellen, geeft het Hof het veroordeelde land de kans het structureel probleem op te lossen. Daardoor leidt een pilootarrest, als het tenminste goed wordt opgevolgd, er toe dat het aangekaarte probleem daadwerkelijk wordt aangepakt. Gevolg is dan ook een geringer aantal verzoekschriften voor het EHRM, dat al met een enorme werklast kampt.

Daar staat wel tegenover dat de techniek van pilootarresten ook grote nadelen kent. Een daarvan is dat de andere verzoekers wiens zaak is opgeschort, zich in een juridisch no-man’s land bevinden. Ze moeten immers wachten op een omzetting van het pilootarrest in het nationale recht en hebben lange tijd geen zekerheid over de vraag hoe en wanneer ze zullen worden gecompenseerd voor de geleden schade. Bovendien leiden pilootarresten niet altijd tot het gewenste resultaat.

Wat gebeurt er na een pilootarrest?

Op de uitvoering van arresten van het EHRM moet worden toegezien door het Comité van Ministers. Wanneer het gaat om een pilootarrest, wordt dan gebruik gemaakt van het zgn. versterkte toezicht. Dat houdt in dat er nauw wordt samengewerkt met de betrokken lidstaat via:

• het verlenen van bijstand bij de voorbereiding en toepassing van actieplannen
• het verlenen van bijstand bij de keuze van het type uitvoeringsmaatregelen
• het opzetten van samenwerkingsprogramma’s

Achteraf kan de zaak dan opnieuw worden voorgelegd aan het Comité van Ministers, dat via resoluties verdere beslissingen kan nemen. Dat kan via interim-resoluties (als er nog verder actie door de Staat nodig is) of een eindresolutie (als het Comité van oordeel is dat de Staat alle noodzakelijke maatregelen heeft genomen ter uitvoering van het arrest of de beslissing).

Indien er geoordeeld wordt dat het structurele probleem werd opgelost, kunnen de hangende zaken normaliter worden afgesloten met een minnelijke schikking of een individuele remediëring. Nieuwe klachten over hetzelfde probleem zullen dan niet meer ontvankelijk zijn, aangezien de structurele oplossing onder meer moet bestaan in de creatie van een intern rechtsmiddel dat eerst moet worden aangewend.

Het arrest W.D. tegen België

De zaak die heeft geleid tot het arrest van 6 september 2016, betreft een zekere W.D. die schuldig werd verklaard aan aanranding van de eerbaarheid van een minderjarige. Hij pleegde die feiten op 19-jarige leeftijd. In 2007 werd beslist tot zijn internering. W.D. kampt onder meer met een autisme spectrum stoornis en wordt niet toerekeningsvatbaar geacht voor zijn daden. Het EHRM stelde vast dat hij sedertdien, dus gedurende meer dan negen jaar, in de de psychiatrische afdeling van de gevangenis in Merksplas verbleef zonder enige vorm van behandeling en zonder enig perspectief op heropname in de samenleving. Dat maakte voor het Hof een schending uit van het verbod op onmenselijke behandeling, zoals gewaarborgd door art. 3 EVRM (§116 van het arrest). Het Hof erkende wel dat de overheid vanaf 2011 bepaalde inspanningen heeft gedaan om een geschikte opvang te zoeken, maar stelde vast dat dit niets heeft opgeleverd en dat dit te wijten is aan een structureel probleem. In de psychiatrische afdeling van de gevangenissen is de medische ondersteuning van geïnterneerden immers onvoldoende en externe plaatsing is veelal onmogelijk door een gebrek aan plaatsen (§112).

Het Hof besliste ook dat de detentie zonder aangepaste hulp en therapie een schending uitmaakt van art. 5.1 EVRM (recht op vrijheid en veiligheid). Verder werd ook een schending van de artikelen 5.4 (recht op rechterlijke controle van de vrijheidsberoving) en 13 EVRM (recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel) vastgesteld.

Het eerste heeft te maken met het feit dat het Hof vaststelde dat een geïnterneerde in België eigenlijk niets kan beginnen om zijn toestand te verbeteren. Vanaf 2009 ambieerde W.D. een opvang buiten de gevangenis. Zijn detentie in Merksplas werd echter stelselmatig verlengd. Er werd immers geen externe instelling gevonden waar er plaats was of waar men bereid was W.D. op te nemen. Volgens de Belgische Staat was dat te wijten aan W.D. zelf, die onvoldoende gemotiveerd zou zijn geweest (§130). Het Hof veegde dat argument van tafel. W.D. heeft immers wel degelijk zijn wensen verduidelijkt en vroeg met name om een aangepaste behandeling voor daders van seksuele misdrijven. Dat verzoek was redelijk, zeker als rekening gehouden wordt met het feit dat een geïnterneerde zelf maar moeilijk kan oordelen over wat voor hem de geschikte therapie zou zijn (§131). Ten slotte verwees het Hof nog naar vier eerder principe-arresten tegen België, waarvan de zaak L.B. de eerste was (§132).

De schending van de artikelen 5.4 en 13 EVRM volgde bijna automatisch uit het voorgaande. Het Hof kon alleen maar vaststellen dat het gebrek aan een daadwerkelijk rechtsmiddel voor geïnterneerden in België een structureel probleem is dat te wijten is aan een tekort aan personeel in de psychiatrische afdelingen van de gevangenissen en een tekort aan plaatsen in externe instellingen (§151). Het probleem situeert zich dus niet enkel binnen justitie, maar ook binnen het departement volksgezondheid. Daartegen heeft een geïnterneerde geen verhaal. Ook het vragen van een schadevergoeding via de burgerlijke rechter werd door het Hof niet als een daadwerkelijk rechtsmiddel beschouwd. Dat kan namelijk enkel leiden tot een geldelijke tegemoetkoming, maar niet tot een verbetering van de situatie op vlak van detentie (§153).

Om al deze redenen werd de Belgische Staat verplicht om, binnen de twee jaar, de toestand van geïnterneerden te verbeteren en in overeenstemming te brengen met het EVRM. In afwachting daarvan werden alle gelijkaardige hangende zaken (dat zijn er een vijftigtal) tegen België opgeschort. Aan W.D. moest de Belgische Staat alvast een morele schadevergoeding van 16.000,00 euro betalen.

Gevolgen en huidige situatie

Het EHRM heeft twee jaar terug dus klare taal gesproken. De behandeling van geïnterneerden in België, al lang beschouwd als een schandvlek binnen justitie, moest anders. De Belgische Staat had dat na de eerste veroordelingen in Straatsburg wel al ingezien. Zo werd op 6 mei 2014 een forensisch psychiatrisch centrum in Gent ingehuldigd en werd daarna een gelijkaardig centrum in Antwerpen gebouwd (actief sinds augustus 2017). In die centra kunnen geïnterneerden worden opgevangen en voorzien van een aangepaste behandeling. In Gent zijn er 264 plaatsen (enkel voor mannen), in Antwerpen 182 (zowel mannen als vrouwen). Daarnaast zijn ook nog enkele kleinschaligere initiatieven te noteren (bv. Levanta, goed voor 18-20 plaatsen en het Forensisch Rehabilitatietehuis) en wordt gewerkt aan 2 bijkomende FPC’s in Wallonië.

Verder trad op 1 oktober 2016 ook een nieuwe interneringswet in werking die onder meer tot doel had de rechtspositie van geïnterneerden te verbeteren en de drempel om over te gaan tot internering te verhogen. Kort daarop werd een masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd.

Ook in de rechtspraak kwam de problematiek van geïnterneerden ondertussen uiteraard verder aan bod. Het Hof van Cassatie besliste dat de kamer voor bescherming van de maatschappij niet bevoegd is om te oordelen over een eventueel in gebreke blijven van de Belgische Staat om de geïnterneerde binnen een redelijke termijn over te brengen van de psychiatrische afdeling van een gevangenis naar FPC, en ook niet over een vordering die ertoe strekt de Belgische Staat het bevel te geven daartoe over te gaan op straffe van de verbeurte van een dwangsom (Cass. 27 januari 2017, C.16.0535.N). Burgerlijke rechtbanken verklaarden zich daarna wel bevoegd en beslisten in enkele zaken dat de geïnterneerde eiser moest worden overgebracht of vrijgesteld en dit onder verbeurte van een dwangsom. De vraag is wel nog of die rechtspraak consistent genoeg is om te kunnen spreken over een daadwerkelijk rechtsmiddel in de zin van art. 13 EVRM.

De bevoegde ministers verklaarden twee jaar terug dat er tegen het einde van de legislatuur geen enkele geïnterneerde meer in de gevangenis mag verblijven, maar die doelstelling zal helaas niet worden gehaald: er is weliswaar een opmerkelijke daling vastgesteld van het aantal geïnterneerden die zonder gepaste zorg in gevangenissen verblijven, maar aan een nulcijfer zijn we nog niet toe.

Nu de termijn van twee jaar voorbij is, is het in elk geval tijd voor evaluatie. Op het niveau van het Comité van Ministers wordt dit dossier nauwlettend opgevolgd. Uit het verslag van de bijeenkomst van 18-20 september 2018 blijkt dat de stappen die er al genomen zijn, zeker worden gewaardeerd. De regering wordt ook aangezet verder te gaan op het ingeslagen pad en opnieuw te rapporteren tegen eind 2019. Op 20 september 2018 werd trouwens ook een eindresolutie genomen in negen andere zaken waarin de betrokkenen niet langer geïnterneerd waren of ondertussen waren overgeplaatst naar een gepaste instelling. Het lijkt er dus op dat er nog een extra jaar wordt gegund om ook de situatie van die geïnterneerden die nu nog in de gevangenis verblijven en de nodige zorg ontberen, te verbeteren.